Onderzoek naar het proces van samenwerking van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden

Onderzoek naar het proces van samenwerking van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden na/ ten tijde van de invoering van de WWB

Door: Wilna van Rossum

Doel onderzoek
Naar succes- en faalfactoren van het proces van samenwerking van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden is nog niet vaak onderzoek verricht. Om daar wat meer over te weten te komen is een kleinschalig bestuurskundig onderzoek opgezet. Het onderzoek ging echter niet alleen om kennisverwerving, maar ook om het leveren van een bijdrage aan bevordering van succesvolle samenwerking. Daarom is gekeken of een bestuurskundige theorie een meerwaarde kon leveren voor het proces van intergemeentelijke samenwerking na of ten tijde van de invoering van de Wet Werk en Bijstand. 

De theorie die daarvoor werd gekozen was de craftmanshiptheorie van Bardach . Het boek waarin de theorie wordt uiteengezet, wordt inmiddels gezien als een standaardwerk binnen de bestuurskunde over samenwerking van publieke organisaties. Bardach maakt in zijn theorie gebruik van elementen die ook in theorieën over netwerken, leiderschap, sturing en cultuurverandering te vinden zijn. Maar hoofdzakelijk heeft hij deze theorie ontwikkeld op grond van de bestudering van een twintigtal casussen. Met deze theorie wil Bardach personen die een interorganisationeel samenwerkingsverband opzetten advies geven hoe men dit zo succesvol mogelijk kan doen. Het advies dat Bardach geeft, noemt hij ‘smart practices’. In feite gaat het hier om ‘best practices’, maar Bardach wil deze term vermijden omdat het hem er niet alleen om gaat om de beste ‘practice’ te kiezen, maar om dat op een zo slim mogelijke manier te doen, zodat er op een zo efficiënt en effectief mogelijke manier waarde wordt gecreëerd.

Binnen een aantal hoofdthema’s geeft Bardach verschillende smart practices. De hoofdthema’s zijn: uitdagingen (zaken die samenhangen met het motiveren van personeel), protectionisme vermijden (tegengaan dat organisaties en personen zichzelf beschermen tegen verandering door daar andersoortige doelen tegenover te zetten), sturen (drie dimensies van sturen zijn van belang), vertrouwen bevorderen en ontwikkelingsdynamiek (kan bevorderd of verstoord worden door bepaalde acties). Een gedetailleerd overzicht van de smart practices die horen bij de verschillende thema’s is te vinden in de scriptie  waar het onderzoek beschreven staat.

In het onderzoek is gekeken of gemeenten tevredener waren over het proces van samenwerking naarmate die samenwerking meer voldeed aan de criteria van de theorie van Bardach, de smart practices. In hoeverre leek de manier waarop de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden hun samenwerking hebben aangepakt op de smart practices? En was het zo dat als die smart practices minder herkenbaar waren, dat de samenwerking dan ook slechter verliep? En was het zo dat als de samenwerking beter verliep er meer van die smart practices zichtbaar waren?

Als dat zo zou zijn, zouden gemeenten uiteindelijk bewust gebruik kunnen gaan maken van deze ‘smart practices’ om zo een succesvollere samenwerking te kunnen bereiken.

Methodologie

De methode die gehanteerd werd in het onderzoek was een kwalitatieve survey. Er werden dan ook een aantal gesprekken gevoerd met sleutelpersonen over hun oordeel over de samenwerking. Voor dit onderzoek werd er gebruik gemaakt van een semi- gestructureerd interview met een vragenlijst die gebaseerd was op de theorie en aangepast was aan het object van het onderzoek. De interviews werden telefonisch afgenomen en duurden gemiddeld 40 minuten.

De onderzoeksgroep bestond uit vijf intergemeentelijke samenwerkingsverbanden die alle vijf een intergemeentelijke sociale dienst hadden opgericht. Deze samenwerkingsverbanden bestonden elk uit drie deelnemende gemeenten, bevonden zich in vergelijkbare regio’s en hadden in totaliteit tussen de 40.000 en 200.000 inwoners. Van elke gemeente werd de directeur van de Intergemeentelijke Sociale Dienst geïnterviewd en daarnaast werd van elke deelnemende gemeente een sleutelpersoon geïnterviewd. Die sleutelpersonen waren in de meeste gevallen (oud)wethouders. Slechts een gemeente weigerde mee te werken aan het interview.

De uitkomsten van de interviews werden ondergebracht in classificatieschema’s en aan de hand van de classificatieschema’s werden er gekeken in hoeverre de ‘smart practices’ van Bardach herkenbaar waren. De cijfermatige gegevens die dat opleverde, werden ondergebracht in scoringstabellen.

Om te kijken of de theorie een meerwaarde zou kunnen bieden voor intergemeentelijke samenwerking, werd de volgende hypothese opgesteld: als er meer sprake is van de smart practices van Bardach wordt samenwerken beter/ gemakkelijker ervaren dan als er minder sprake is van de smart practices van Bardach.

Conclusies en aanbevelingen

Bij samenwerkingsverband A bleek er voor 64% overeenkomst te zijn met de smart practices van Bardach. Bij dit samenwerkingsverband waren de ervaringen met samenwerking zeer positief. Bij samenwerkingsverband B waren de smart practices ook voor in totaal 64% herkenbaar. De samenwerking werd daar beschreven als ‘naar tevredenheid’. Bij samenwerkingsverband C waren de smart practices voor in totaal 56% herkenbaar. De ervaringen met samenwerking waren daar zeer negatief. Bij samenwerkingsverband D waren de smart practices voor in totaal 64% herkbenbaar. Dit samenwerkingsverband had redelijke ervaringen met samenwerking. Bij samenwerkingsverband E waren de smart practices voor in totaal 69% te herkennen. De ervaringen met samenwerking waren daar gemengd, enerzijds positief en anderzijds negatief. 

Uit de hypothese zou moeten voortvloeien dat samenwerking beter werd ervaren als er meer sprake was van de smart practices van Bardach, maar het samenwerkingsverband (A) dat de beste ervaringen had met samenwerking bleek niet het samenwerkingsverband te zijn dat het meest gebruik maakte van de smart practices van Bardach, want dat was samenwerkingsverband E. Bij dit samenwerkingsverband had men wel positieve ervaringen met samenwerking, maar ervoer men ook moeite met de samenwerking. Het samenwerkings-verband (C) met de slechtste ervaringen met de samenwerking was wel tegelijk het samenwerkingsverband dat het minst gebruik maakt van de smart practices van Bardach. Bij dat samenwerkingsverband werd voor 56% gebruik gemaakt van de elementen van Bardach. Dat percentage ligt behoorlijk dicht bij de scores van drie andere samenwerkingsverbanden. Die hadden scores van respectievelijk 64%.

De opvallendste uitkomst van het onderzoek was dat het samenwerkingsverband met de slechtste ervaringen met samenwerking, samenwerkingsverband C, een zeer lage score had bij ‘uitdagingen’ (25% overeenkomst met de smart practices van Bardach) in vergelijking met de andere samenwerkingsverbanden bij ‘uitdagingen’. Deze lage score op het item ‘uitdagingen’ betekende dat er weinig werd geïnvesteerd in het opbouwen van draagvlak bij het personeel en dat het personeel weinig autonomie had om de werkzaamheden uit te voeren. Bij het samenwerkingsverband met de hoogste score bij ‘uitdagingen’ (69% overeenkomst met de smart practices van Bardach), was men het meest positief over de samenwerking.

Hoewel dit op zichzelf een interessante uitkomst was en hoewel aangetoond werd dat minder gebruik maken van de smart practices van Bardach gepaard ging met minder goede ervaringen met samenwerking, waren er slechts voorzichtige aanwijzingen dat de theorie een meerwaarde kon hebben voor intergemeentelijke samenwerking. Want er was niet afdoende bewezen dat samenwerking beter werd ervaren als er meer sprake was van de smart practices van Bardach. De reden die hiervoor werd gevonden, had te maken met beperkingen van de meetbaarheid (beperkingen die samenhingen met de theorie, de onderzoeker en antwoorden van de respondenten).

Maar hoewel meerwaarde niet voldoende werd aangetoond door de uitkomst van het toetsen van de hypothese, heeft de theorie wel op een andere manier meerwaarde geboden voor het proces van intergemeentelijke samenwerking. Want er kwam veel informatie over het proces van samenwerking naar boven door de vraaggesprekken. Een goed totaalbeeld van de aspecten die een rol spelen bij samenwerking kon daardoor worden geschetst en ook konden op grond daarvan aanbevelingen voor succesvolle samenwerking worden geformuleerd:

• Draagvlak creëren onder het personeel, zoals een respondent het uitdrukte: ‘je moet ervoor zorgen dat het personeel er niet als hijgend peloton achteraan komt’. Dit kan door het personeel zo vroeg mogelijk te betrekken in het proces. De ondernemingsraden zouden ook zo vroeg mogelijk moeten worden ingelicht over de plannen tot samenwerking. Nadat er besloten is tot samenwerking is het raadzaam om het personeel te laten deelnemen aan werkgroepen om zo de werkwijzen van de verschillende deelnemende gemeenten op elkaar te kunnen afstemmen. Naast deze inhoudelijke afstemming, is het ook van belang gemeenschappelijke (leuke) activiteiten op te zetten om op die manier het vertrouwen te kunnen bevorderen.
• Draagvlak creëren bij gemeenteraden. Ook zij dienen vroeg in het proces betrokken te worden. Het is van belang uitgebreid aandacht te besteden aan de redenen voor samenwerking en de focus niet alleen op de financiën te leggen. Verder dient er nadrukkelijk aandacht besteed te worden aan de invloed die gemeenteraden houden op het beleid, ook na oprichting van de intergemeentelijke sociale dienst.
• De leiderschapsstijl die het meest succesvol is om draagvlak te creëren, is een faciliterende stijl. Deze stijl dient echter wel afgewisseld te worden met een directieve stijl om zo ook daadkracht te kunnen waarborgen.
• Voor een ISD is de bestuursvariant: Dagelijks Bestuur (wethouders Sociale Zaken deelnemende gemeenten) en Algemeen Bestuur (wethouders en raadsleden) aan te bevelen, want dit blijkt goed te functioneren in de praktijk.
• Aandacht moet besteed worden aan cliëntenraden. Promotie daarvan onder cliënten zou kunnen helpen om mensen daarvoor te kunnen enthousiasmeren en ook is het van belang om aandacht te besteden aan het inhoudelijk functioneren.
• Vanaf het begin van het oprichten van een ISD zou de klanttevredenheid in de gaten moeten worden gehouden.
• Externen betrekken bij het proces kan zaken doen versnellen en helpt ter vermeerdering van de deskundigheid. Specifiek in dit verband kan ook de informatie en begeleiding van Stichting Stimulansz worden aanbevolen, want gebruik maken daarvan werd positief ervaren door respondenten.
• Eerlijkheid over de prestatiemogelijkheden en de middelen is van groot belang voor het onderling vertrouwen tussen de gemeenten.
• Indien het ministerie van SZW met plannen komt die niet bevorderlijk lijken voor samenwerking, is het van belang dit uiteen te zetten bij de ministeries, maar ook zou dit kunnen worden neergelegd (al dan niet met hulp van de VNG) bij politieke partijen in de Tweede Kamer.

Downloaden
U kunt het volledige onderzoek naar het proces van samenwerking van intergemeentelijke samenwerkingsverbanden van Wilna van Rossum vanaf deze site downloaden.